Participeren. Appeltje eitje?

Burgerparticipatie. Het klinkt veelbelovend, en dat is het ook als participeren goed wordt aangepakt. Want een goed participatietraject levert waardevolle inzichten op, leidt tot slimmere keuzes, vergroot het draagvlak én versterkt het vertrouwen tussen burger en overheid. Klinkt goed.

Toch loopt het in de praktijk nog te vaak uit op een teleurstelling. Voor zowel de gemeente als de betrokken inwoners. Burgers raken gefrustreerd omdat ze zich niet gehoord voelen. Wat consequenties en ook bredere gevolgen voor het proces heeft. De relatie tussen burger en overheid komt daardoor onder druk te staan. Dat kan het vertrouwen schaden en de kloof tussen beide partijen vergroten. Inzicht hierin krijgen is essentieel. En ook ons vertrekpunt. In dit blog gaan we dieper in op hoe communicatie de kwaliteit van participatie beïnvloedt, en welke obstakels, blinde vlekken en mechanismen daarbij een rol spelen.

De rol van communicatie

Effectieve communicatie heeft een belangrijke functie in de totstandkoming en uitvoering van geslaagde burgerparticipatie. Niet alleen in de opstartfase, maar ook tijdens en na afloop van het proces is het belangrijk om betrokkenen daadwerkelijk betrokken te houden. Daarom benadrukt Christine Bleijenberg in haar proefschrift In gesprek of uitgepraat? (2021), dat wanneer de burger het gevoel heeft dat hij of zij rechtvaardig is behandeld in het contact met de overheid, dit een positief effect op het vertrouwen heeft.

De invloed van communicatie op het participatieproces is groot. Want de manier waarop gecommuniceerd wordt, speelt een belangrijke rol in hoe mensen het proces en daarmee het eindresultaat ervaren. Uiteindelijk is het doel, en daarmee onze missie, om met burgerparticipatie tot nieuwe inzichten te komen en die opgehaalde kennis in te zetten om beleid en de leefomgeving te verbeteren. Simpel gezegd: hoe kunnen we de samenwerking, en daarmee ook de uitkomsten, tussen de partijen verbeteren?

Onze benadering richt zich op vier beslissende communicatiemomenten die invloed hebben op het proces (zie figuur 1). Door deze momenten te herkennen helpen we beleidsmakers en beslissers op weg in de participatiejungle van mogelijkheden.

Figuur 1. Beslissende communicatiemomenten

Voorbereiding: regie en risicobeperking

Een goede voorbereiding is het halve werk (en met onze methode, een kwart van het werk ?). Die voorbereiding begint eerder dan je denkt: namelijk bij de uitgangspunten die je organisatie al in huis heeft. Denk aan een participatievisie, een beleidsdocument met ambities en uitgangspunten of een participatiekader dat de spelregels en randvoorwaarden vastlegt. Want sinds de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024 speelt participatie een nog prominentere rol in het hele proces. Daarom hebben veel gemeenten inmiddels zulke spelregels opgesteld om het proces in goede banen te leiden.

Uit onderzoek van Citisens blijkt ook dat er grote verschillen bestaan in aanpak, visie en beleid. Niet elke gemeente beschikt over een duidelijk kader, en dat zorgt voor verwarring; zowel bij inwoners als binnen de organisatie. Dit zijn enkele obstakels die de voorbereiding beïnvloeden:

1. Onduidelijke communicatie over spelregels richting inwoners
   Hoewel veel gemeenten kaders en spelregels hebben opgesteld, worden deze vaak onvoldoende of niet helder gecommuniceerd naar de inwoners. Daardoor is het voor betrokkenen niet duidelijk wat het doel van participatie is, de mate van invloed die ze werkelijk hebben en in welke fase van het traject ze kunnen en mogen aanhaken.
2. Geen oog voor de lokale historie of het collectief geheugen
   Eerdere ervaringen, successen of teleurstellingen worden onvoldoende meegenomen, terwijl deze juist van invloed zijn op het vertrouwen en de bereidheid tot participatie.
3. Homogeniteit van de deelnemers
   Het zijn vaak ‘the usual suspects’ die deelnemen: hoogopgeleide, mondige burgers. Andere groepen blijven ondervertegenwoordigd, waardoor het proces minder representatief is.

Het gesprek: luisteren en perceptie

In de Statenzaal van het provinciehuis van Noord-Brabant in Den Bosch staat een gezegde gegraveerd op een van de zuilen: “Nemo solus satis sapit”. Oftewel “Niemand weet in zijn eentje genoeg”, een uitspraak van Plautus. En met dat credo zou burgerparticipatie ook benaderd moeten worden. Want draait nog regelmatig om wie er gelijk heeft. De strijd om de langste adem, het beste argument of de dominante minderheid.

“Horen is nog geen luisteren. Net zomin als gehoord worden hetzelfde is als gelijk geven.”

Uiteindelijk heeft burgerparticipatie niet als hoofddoel om consensus te bereiken of weerstand weg te masseren. De nadruk zou moeten liggen op het bundelen van de opgehaalde kennis en wijsheid. Alle input en perspectieven zijn waardevol. Nanke Verloo pleit in haar recente boek, Struikelen over participatie, dat we weerstand juist moeten zien als een te omarmen bron van (ervarings-)kennis en creativiteit. Een goed gesprek begint bij actief en oprecht luisteren. Door meer in te zetten op de relatie, zullen burgers zich eerder gehoord voelen. Daarom is het essentieel om een structuur en methode aan te bieden die dit goede gesprek faciliteert.

Terugkoppeling: open en eerlijk

Participatie en communicatie gaan hand in hand, zou je denken. Toch blijkt uit onderzoek van Berenschot dat in verreweg de meeste gemeenten deze twee gescheiden zijn binnen de organisatiestructuur. Dit heeft invloed op de samenwerking, mogelijkheden en kwaliteit van participatie. Omdat participatie minder goed is ingebed in de organisatie, zijn er vaker onduidelijkheden als het gaat over verantwoordelijkheden, rolverdeling, werkmethoden en financiering. Dit belemmert de professionalisering.

Dit heeft onder andere als gevolg dat de terugkoppeling van de bijeenkomsten lang op zich laat wachten. Of zelfs in sommige gevallen dat er überhaupt niet over wordt gecommuniceerd. Er is dan onvoldoende capaciteit om dit tussentijds of naderhand goed op te volgen en de inwoners op de hoogte te brengen. Dit komt de ervaring niet ten goede. Betrokkenen weten niet wat er gebeurt, ze voelen zich niet gehoord en serieus genomen. En lezen bijvoorbeeld twee jaar later in de krant dat er ineens een besluit is genomen over de kwestie.

Hoe mensen het participatieproces ervaren, is eigenlijk net zo belangrijk als de uitkomst ervan. Als inwoners het gevoel hebben dat ze eerlijk, respectvol en transparant zijn behandeld, zijn ze eerder bereid om ook een voor hen ongunstige uitkomst te accepteren. Dit wordt ook wel het fair process effect, ofwel het eerlijke proces genoemd. En is gedefinieerd door Lynd & Tyler in 1988 waarbij Christine Bleijenberg dit principe voor het eerst heeft toegepast op specifieke participatieprocessen. Eerlijke en open communicatie leidt tot:

• tevredenheid over het proces;
• acceptatie van de uitkomst;
• groeiend vertrouwen in de overheid.

Investeer daarom in een persoon of team dat de terugkoppeling en communicatie waarborgt en de relatie met de belanghebbenden onderhoudt. Want betrokkenheid en transparantie zijn essentieel.

Evaluatie: Reflectie en geleerde lessen

Het is moeilijk om als beleidsmaker een weg te vinden in de participatiejungle. Er is zowat een hele bouwmarkt vol aan gereedschapskisten met tools, wegwijzers, kompassen, stappenplannen en andere middelen beschikbaar om burgerparticipatie te optimaliseren. Onze methode is dan ook geen Haarlemmerolie en elk traject is uiteindelijk afhankelijk van de context. Daarom is het zo belangrijk om de geleerde lessen mee te nemen en daarmee in een volgend traject je voordeel mee te doen. Dat biedt verbeterkansen voor de toekomst in zowel gespreksvoering als het proces. Met de evaluatie eindigt het niet, want de evaluatie van het ene proces neem je mee naar de voorbereiding van een nieuwe opgave. Zo helpen wij met intervisie en rapportage van het volledige proces.

De potentie van burgerparticipatie

Participatie vraagt dus om een andere manier van communiceren. Het is meer dan alleen zenden; het gaat om echt luisteren en de dialoog aangaan. De tijd van eenzijdige informatieavonden is voorbij. Heldere verwachtingen scheppen is daarbij essentieel: wat ligt er wél op tafel en wat niet? Transparantie voorkomt teleurstellingen en bouwt aan geloofwaardigheid. En echte participatie is pas geslaagd als iedereen mee kan doen, van jongeren en ouderen tot mensen met een taalbarrière en zij die zich minder snel uitspreken. Alleen door samen te werken, bouwen we aan vertrouwen en maken we participatie betekenisvol.

Weten wat wij hierin voor jou of jouw organisatie kunnen betekenen? Laat het ons weten, we vertellen je graag meer over de mogelijkheden!

Extra leesvoer over participeren:

Bleijenberg, C. (2021). In gesprek of uitgepraat? Over de betekenis van gesprekken voor het verloop van lokale participatieprocessen (Dissertatie). [Radboud Universiteit Nijmegen].

Engelen, S., & De Koning, F. (2021). 30 participatiekaders vergeleken: Welke lessen kunnen we hieruit trekken? Citisens. (Whitepaper)

Lind, E. A., & Tyler, T. R. (1988). The social psychology of procedural justice. Springer.

Piers, S. (2024). Het kan mét & niet zónder elkaar: Een exploratief onderzoek naar de wisselwerking tussen communicatie en participatie binnen gemeenten . [Berenschot]. (Whitepaper)

Verloo, N. (2023). Struikelen over participatie: Tien ‘kritieke momenten’ voor betere burgerparticipatie in lokale besluitvorming.